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觀察室

新一輪電改存在巨大傾向性風險？

來源：財新網(wǎng) | 0評論 | 5742查看 | 2015-04-17 18:25:00

　　改革有風險、不改革有危險，市場經(jīng)濟有真有假更有好有壞，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈——真改/假改、大改/小改、好的改/壞的改，結(jié)果大有不同。

　　距離國務院常務會議過會，罕見地經(jīng)歷了大約80天時間之后，新一輪電改的指導性文件——《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號文），其主要內(nèi)容才逐漸與關(guān)注電改的公眾見面。

　　從2012電改十周年開始，經(jīng)過兩年的多方推動、多重互動，新一輪電改在2014年正式破題。6月13日，習總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上部署電改任務。

　　7月上旬，發(fā)改委綜改司快速推出了“若干意見”的征求意見稿，廣泛征集了相關(guān)單位、企業(yè)及部分專家意見；同時通過與會專家放風解讀，獲得市場反應與民情民意。而相應地，社會公眾、新聞媒體、研究機構(gòu)都對新一輪電改給予了高度關(guān)注、廣泛報導與深入分析，形成一種罕見的公眾參與公共政策的可喜形勢。

　　然而，從10月開始，社會公眾除了從中央深改小組會議、國務院常務會議的有關(guān)網(wǎng)聞中看到一些蛛絲馬跡，再未獲得更多公開的信息。

　　經(jīng)過將近半年的幕后運行，到2015年的驚蟄時節(jié)，新一輪電改的指導性文件千呼萬喚終于見光。仔細研讀“若干意見”，特別是對比“征求意見稿”（大部分內(nèi)容已由一些參與征求意見乃至參與制訂的專家在公開研討中大幅度披露），筆者認為，新一輪電改前路仍然艱險，折射的是改革的艱難。這既是市場經(jīng)濟社會多元化的客觀反映，也使接下來的配套改革方案變得尤為重要。

六處消失文字后的改革傾向風險

　　2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領域逐漸形成一種集行業(yè)公共權(quán)力壟斷、市場規(guī)模壟斷、業(yè)務鏈條壟斷、技術(shù)創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級壟斷業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上沒有的，也是世界電力能源領域罕見的。

　　中共中央總書記習近平在中央財經(jīng)領導小組會議上明確指出，中國現(xiàn)行能源體制問題的突出表現(xiàn)，第一點就是市場結(jié)構(gòu)不合理，壟斷經(jīng)營、網(wǎng)運不分、主輔不分、限制競爭。

　　這點到了電改的要害。建國66年來，中央層面管電體制已歷經(jīng)11次變革；上世紀80年代實施的“集資辦電”的改革有效解決了長期困擾的電力投資不足問題；2002年“廠網(wǎng)分開”的改革及時應對了意料之外的裝機硬缺口問題；而在新一輪電改中，壟斷問題顯然是繞不開的話題。

　　而從前期專家披露解讀的“征求意見稿”，到最終見光的“若干意見”的演變中，卻發(fā)生了幾處細微卻重大的改動：

其一，在改革思路與原則部分的論述中，關(guān)于對“壟斷業(yè)務”加強監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關(guān)文字悄然消失，將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心；

其二，在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文消失，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨買獨賣的壟斷格局放開缺口；

其三，在交易機構(gòu)市場功能的條款中，交易機構(gòu)負責“結(jié)算”的功能消失，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國每年3萬億規(guī)模的電力購銷巨額資金提供了可能；

其四，同樣在交易機構(gòu)市場功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開有關(guān)信息保留了空間；

其五，在鼓勵社會資本投資的條款中，“實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務獨立核算”的文字消失，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場留下了余地；

其六，在處理電價交叉補貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報并公開”交叉補貼數(shù)額中的“公開”2字消失，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補貼成本放開了口子；

　　雖然這些消失的文字在未來的配套方案中，還有可能進一步予以明確或彌補。需要引起注意的是，在7000多字的文件里改動幾十字并不顯眼，但這些散落各處的“文字失蹤案”是偶然發(fā)生的嗎？新一輪改革的基本方向是否因此存在巨大的傾向性風險？前期公眾參與階段與后期集中決策階段，政策傾向上的反差為什么這么大？

　　電改要動的是壟斷利益集團的蛋糕，新電改方案發(fā)布后一些投資者已在為所謂新的投資機會歡飲鼓舞，但虎口奪食談何容易。在調(diào)度不獨立，電網(wǎng)不重組的情況下，放開售電市場原本就可能只是一張畫餅；而如果電網(wǎng)巨無霸并不退出統(tǒng)購統(tǒng)銷，畫餅還有可能變成陷阱。

電網(wǎng)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”是關(guān)鍵

　　從2014下半年“征求意見稿”通過一些專家向社會放風開始，“四放開一獨立”經(jīng)專家解讀、媒體傳播已經(jīng)唱遍中國電力行業(yè)，其中配售業(yè)務的放開更刺激資本市場幾度漲停。

　　但事實上，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然隱去，新一輪電改的市場格局將面臨風險。

　　目前中國的電力市場格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨買獨賣，在其營業(yè)區(qū)以內(nèi)是唯一的售電主體。而通過十余年來的擠壓，原來超過中國市場一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。

　　如果按照“征求意見稿”所言，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，則意味著在單獨核定輸配電價之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動放棄原有的售電業(yè)務——極大可能會與地方合作，組建資本多元化的電力營銷服務企業(yè)，一方面承擔原有售電業(yè)務，一方面與其他新興的售電主體進行競爭或合作。

　　雖然前后版本的“若干意見”都只提到培育新興售電主體、而沒有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務如何處理，但只要明確了電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，這一塊業(yè)務必然走向市場而且與地方合作。

　　一旦這十個字被刪去，失去了中央政府行政指令這個基本推動力，原有售電業(yè)務則有極大可能繼續(xù)保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部。

　　而如果電網(wǎng)企業(yè)依然負責“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、依然保留售電業(yè)務，會是什么樣的市場格局呢？

　　首先，將形成中國電力市場上最巨無霸的售電主體，業(yè)務規(guī)模與市場份額沒有任何競爭對手可以望其項背；

　　其次，這樣的巨無霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根；

　　再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說民間資本，即使當?shù)卣埠茈y有實力與之對等合作，如何保障外來投資者的權(quán)益？

　　電網(wǎng)壟斷是當下中國電力市場格局中繞不過去的腸梗阻，反壟斷是新一輪電改繞不過去的敲門磚，超級壟斷者與任何其他人都是不可能同場競技的，只要售電業(yè)務沒有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識地強制性地剝離，其他投資者就不可能在這個領域獲得正常的經(jīng)營環(huán)境與發(fā)展空間。這些，早已經(jīng)有很多已經(jīng)消失或者衰敗的地方供電企業(yè)提供實證。

　　因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是新一輪電改最大的要害，有或沒有這十個字，中國電力市場格局將有天壤之別。

　　就在上述十字悄然消失而為壟斷集團開口子的同時，“若干意見”在培育新的售電市場主體的條款中，卻嚴格剔除了所有提及配電業(yè)務的文字，絕大多數(shù)新興的售電市場主體、包括參與增量配電的投資者不能同時從事配售電業(yè)務，他們只能在電網(wǎng)壟斷集團的施舍下憑借過硬的人脈關(guān)系或暗箱操作存活。

邏輯次序調(diào)整的背后

　　改變的不僅僅是電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這十個字，正式發(fā)布的“若干意見”與半年前的“征求意見稿”相比，改革事項表面上相差不多，但在邏輯次序上變動較大：

“征求意見稿”的邏輯次序是：輸配電價獨立—改變電網(wǎng)經(jīng)營模式—組建交易機構(gòu)—培育售電主體—推進市場交易—推進新電源接入—縮減發(fā)電計劃；

“若干意見”的邏輯次序是：輸配電價獨立—推進市場交易—改變電網(wǎng)經(jīng)營模式—組建交易機構(gòu)—縮減發(fā)電計劃—培育售電主體—推進新電源接入；

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