電力規(guī)劃是指導(dǎo)電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，電力規(guī)劃工作的重要程度一直得到了政府、電力生產(chǎn)、運(yùn)行、建設(shè)、設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、科研等方方面面的重視。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期；無論在電力部、水電部、能源部、國家電力公司時(shí)期，還是在國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司時(shí)期，我國在歷次電力體制改革過程中，都要求重視規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)規(guī)劃。這是沒有爭議的議題。

　　按照國家能源局2016年5月頒布的《電力規(guī)劃管理辦法》，“電力規(guī)劃是指導(dǎo)電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是能源規(guī)劃的重要組成部分，應(yīng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。本辦法所稱的規(guī)劃指5年期規(guī)劃”，“研究和編制電力規(guī)劃應(yīng)展望10年至15年的電力發(fā)展趨勢”。這一辦法把電力規(guī)劃的重點(diǎn)放在了5年，與1997年12月原電力工業(yè)部編制和頒發(fā)的《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》有所不同，在《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》中，對電力規(guī)劃進(jìn)行了細(xì)分，分為5年規(guī)劃、中期規(guī)劃（5-15年）和長期規(guī)劃（時(shí)間為15年以上）。本文所稱的電力規(guī)劃包括了中、長期規(guī)劃在內(nèi)。

　　我國電力規(guī)劃工作的現(xiàn)狀和問題

　　電力規(guī)劃工作應(yīng)該說很好的支撐了中國電力工業(yè)的快速發(fā)展，中國電力工業(yè)所取得的巨大成就必然有電力規(guī)劃工作者的巨大貢獻(xiàn)在其中。但相對于電力規(guī)劃工作的重要性，電力規(guī)劃工作存在的問題還是很多的，還存在巨大的改進(jìn)空間。

　　1、規(guī)劃管理工作嚴(yán)重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，由當(dāng)時(shí)的電力工業(yè)部編制和頒布了有關(guān)電力發(fā)展規(guī)劃工作第一步《原則》，《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。這一規(guī)定頒布之后，電力工業(yè)部就撤銷了。這一規(guī)定的執(zhí)行情況就可想而知了。又過了近20年，2016年五月由國家能源局頒布的《電力規(guī)劃管理辦法》。

　　2、規(guī)劃工作的成果發(fā)布嚴(yán)重滯后。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，電力規(guī)劃屬于保密內(nèi)容，不能發(fā)布，另當(dāng)別論。近20年來，國家層面的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”計(jì)劃（規(guī)劃）綱要均按時(shí)發(fā)布了，而電力規(guī)劃，目前查到的只有1996年電力部計(jì)劃司出版的《電力工業(yè)九五計(jì)劃匯編集》和2001年由國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的“十五”的電力規(guī)劃，其他電力規(guī)劃均沒有查到。新的《電力規(guī)劃管理辦法》規(guī)定，電力規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃同步，定期編制和公開發(fā)布，全國電力規(guī)劃一般于5年規(guī)劃第1年的5月底前由國家能源局報(bào)經(jīng)國家發(fā)改委審定，由國家能源局公開發(fā)布。顯然，“十三五”電力規(guī)劃已經(jīng)做不到了。

　　3、規(guī)劃結(jié)果誤差偏大。（詳見表1和表2）1949年-2015年，我國實(shí)施了12個(gè)5年計(jì)劃（規(guī)劃），根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展變遷，將上述數(shù)據(jù)分為3組，可以發(fā)現(xiàn)在不同的歷史階段，電力規(guī)劃的預(yù)測與執(zhí)行偏差情況有各自的特點(diǎn)：

　?。?）從“一五”到“五五”，電力工業(yè)5年計(jì)劃的預(yù)測目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行結(jié)果對比還是相當(dāng)準(zhǔn)確的，預(yù)測的年均增速都是在10%以上，最高的為23.3%，而最大的預(yù)測偏差只有4.4%，預(yù)測速度偏差19.3%。這是因?yàn)?，在?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，電力計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是一種政府配置資源的手段，市場幾乎不對電力發(fā)展起任何調(diào)節(jié)作用。納入計(jì)劃的電力項(xiàng)目由國家統(tǒng)一安排建設(shè)資金并控制建設(shè)進(jìn)度，電力規(guī)劃的執(zhí)行結(jié)果，主要取決于國家計(jì)劃資金的落實(shí)結(jié)果。國家宏觀調(diào)控能力越強(qiáng)，政府的手越有力，規(guī)劃執(zhí)行的情況越好。

　?。?）從“六五”到“九五”，電力工業(yè)5年計(jì)劃的預(yù)測目標(biāo)從10%以上增長，調(diào)到了7%以下。而實(shí)際的執(zhí)行情況是，除“九五”外，其余3個(gè)5年計(jì)劃的發(fā)電量增長均高于預(yù)期。但誤差還不算大。最大的“八五”，預(yù)測年均增長6.6%，實(shí)際年均增長為10.2%，預(yù)測偏差了3.6%,預(yù)測速度偏差了54.5%。

　　這一時(shí)期，我國的經(jīng)濟(jì)體制開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。電力工業(yè)管理也逐步引入了市場經(jīng)濟(jì)辦法。國家鼓勵(lì)地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資辦電的積極性，投資不再是電力發(fā)展的制約因素，電力工業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展期，并且在“九五”期間結(jié)束了我國長期缺電的歷史。由于出現(xiàn)了97年的亞洲金融危機(jī)，國內(nèi)電力投資熱潮受到了影響，中央政府也采取有力措施限制了電源的建設(shè)，在一定程度上掩蓋了這一時(shí)期規(guī)劃調(diào)節(jié)不靈，預(yù)測偏差過大的問題。

　?。?）進(jìn)入本世紀(jì)以來，特別是2001年我國加入世貿(mào)組織以后，中國的市場化程度得到快速發(fā)展，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷提升。電力工業(yè)管理體制沿著市場化改革方向不斷深入?！笆濉焙汀笆晃濉?，電力工業(yè)5年規(guī)劃預(yù)測目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行情況相比嚴(yán)重偏低。

　　在“十五”期間，電力工業(yè)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過電力工業(yè)5年規(guī)劃的預(yù)測目標(biāo)，發(fā)電量的預(yù)測的年均增速為5.2%，而實(shí)際年均增速為13%，偏低7.8%，預(yù)測速度偏差150%。電力裝機(jī)容量的預(yù)測的年均增速為4.1%，實(shí)際增速為10.1%，偏低6%，預(yù)測速度偏差146%。到2005年，全國發(fā)電量達(dá)到25003億千瓦時(shí)，電力裝機(jī)容量達(dá)51718萬千瓦；而電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標(biāo)僅為17500億千瓦時(shí)和39000萬千瓦，裝機(jī)總量差了1.27億千瓦。

　　由于未見正式發(fā)布的電力工業(yè)“十一五”和“十二五”規(guī)劃。根據(jù)有關(guān)部門所做的研究成果，預(yù)測“十五”發(fā)電量年均增長速度為6.3%，而實(shí)際增長速度為11%，增長速度偏低了4.6%,預(yù)測速度偏差74%，裝機(jī)預(yù)測的增長速度是7.8%，而實(shí)際增長速度是13.3%,偏低5.5%，預(yù)測速度偏差70%。預(yù)測2010年全國發(fā)電量將達(dá)34000億千瓦時(shí)，電力裝機(jī)容量達(dá)到7.54億千瓦。實(shí)際的執(zhí)行結(jié)果是2010年，全國發(fā)電量42072億千瓦時(shí)，電力裝機(jī)容量9.66億千瓦。裝機(jī)總量高出了2.1億千瓦，相當(dāng)于1995年全國裝機(jī)的總和。

　　“十二五”期間，由于受到2008年全球金融危機(jī)的影響，其次是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入“新常態(tài)”，國家大力推進(jìn)“能源革命”和“節(jié)能優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，電力需求增速明顯趨緩。電力裝機(jī)容量則在發(fā)展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦的規(guī)劃目標(biāo)。“十二五”期間的電力發(fā)展情況與“九五”的情況類似，基本上是一種緊急剎車后的慣性結(jié)果，如果沒有這個(gè)急剎車，預(yù)測的誤差將會(huì)更大，目前全國的裝機(jī)富裕情況將更加嚴(yán)重。

　　為什么電力規(guī)劃這樣一個(gè)具有廣泛共識的重要工作，長期以來規(guī)劃的預(yù)測與執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生如此大的偏差，規(guī)劃的成果編制完成卻總不能及時(shí)發(fā)布，電力規(guī)劃工作的管理辦法長期滯后于規(guī)劃工作的現(xiàn)實(shí)需要，不能起到規(guī)范和管理電力規(guī)劃工作的作用。其原因可能是多方面的，但究其深層次的原因，是電力工業(yè)的改革和發(fā)展沒有跟上我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的步伐，沒有跟上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。在市場已經(jīng)在資源配置中起基礎(chǔ)性、決定性，總之越來越重要的作用時(shí)，電力規(guī)劃工作的觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作的內(nèi)容、方法沒有及時(shí)加以改變和調(diào)整。

　　中國是世界上最大的發(fā)展中國家，中國的電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過美國成為了世界第一，中國的電力規(guī)劃工作如何改變以適應(yīng)未來的能源革命顯然不可能有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬。但我們知道，美國是世界上最大的發(fā)達(dá)國家，美國的電力剛剛被我們超過，但總量上是仍最為接近。更為重要的是美國的市場經(jīng)濟(jì)是相對比較完善的，美國的電力市場體制也已經(jīng)建立了20多年，美國的能源轉(zhuǎn)型是我們努力的方向。美國在電力規(guī)劃工作中的做法不能完全照辦，但完全可以學(xué)習(xí)、參考和借鑒。

　　由于電力工業(yè)的特殊性，80年代以前，世界上絕大多數(shù)國家，包括市場經(jīng)濟(jì)國家的美國，對電力工業(yè)都是實(shí)行垂直壟斷管理。80年代末期，首先是在英國開啟了以打破壟斷、廠網(wǎng)分開、放松管制、競價(jià)上網(wǎng)、建立電力市場為主要特征的電力體制改革。

　　1992年之前，美國電力工業(yè)由200多個(gè)私營電力公司和約3000個(gè)公共電力實(shí)體（聯(lián)邦、州政府、市政當(dāng)局所有的電力公司和電力合作社）組成。私營電力公司擁有特定區(qū)域內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)，為占全國負(fù)荷75%的電力用戶提供發(fā)輸配售一體化服務(wù)。根據(jù)1935年頒布的《公共事業(yè)控股公司法》，各州公共事業(yè)委員會(huì)（PUC）管制為本州電力用戶提供服務(wù)的私營電力公司，并制定“公正、合理的電價(jià)”。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）管制電力批發(fā)（“為轉(zhuǎn)售而