中國(guó)電改十年 再陷停滯
來(lái)源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) | 0評(píng)論 | 6325查看 | 2012-12-10 17:29:00    
  1885年,美國(guó)物理學(xué)家威廉·史坦利開(kāi)發(fā)出了世界上第一個(gè)可商業(yè)應(yīng)用的變壓器。這一發(fā)明宣告了電力供應(yīng)可以克服最大距離和負(fù)荷的限制,而此前,正因?yàn)檫@一限制,各地的電力用戶往往都是依賴距離他們不遠(yuǎn)處的小型發(fā)電站。那時(shí)所有發(fā)電站都是“分布式”的,規(guī)模較小,彼此很少連接。

  一年后,史坦利在馬薩諸塞州的大巴靈頓示范了這種革命性的技術(shù),電力從發(fā)電站生產(chǎn)(發(fā)電),經(jīng)過(guò)變壓器變成高壓電,通過(guò)高壓輸電網(wǎng)絡(luò)(輸電),再經(jīng)過(guò)變壓器變成低壓電力,進(jìn)入低壓電網(wǎng)(配電)后點(diǎn)燃了大巴靈頓市商店和居民家的大約150盞電燈(售電)。此后不久的1891年,世界上第一條三相高壓輸電線路在德國(guó)法蘭克福正式投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)。

  全球電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式自此被固定下來(lái),直到今日。

  電力是一件特殊的商品,從生產(chǎn)到用戶使用要經(jīng)歷發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié),這四個(gè)環(huán)節(jié)必須一瞬間完成,并且需要時(shí)刻保持平衡。對(duì)于電力用戶而言,用電有一定規(guī)律性,也有一定隨意性。需求量大,電網(wǎng)負(fù)荷就大,需求量小,電網(wǎng)負(fù)荷就小。面對(duì)這樣復(fù)雜多變電力需求,電力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)必須通過(guò)復(fù)雜的技術(shù)手段來(lái)滿足用戶的需求。

  電力商品這種特殊性,使得電力系統(tǒng)中各個(gè)成員之間相互緊密聯(lián)系,任意一個(gè)成員的操作,都將對(duì)電力系統(tǒng)產(chǎn)生影響。例如不久前印度大停電的直接原因就是印度北方邦、哈里亞納邦和旁遮普邦超額用電導(dǎo)致電網(wǎng)整體癱瘓。電力市場(chǎng)的運(yùn)行不同于其他大宗商品市場(chǎng),要求電力的生產(chǎn)、交易、消費(fèi)具有計(jì)劃性,來(lái)保證電力生產(chǎn)和消費(fèi)做到即時(shí)平衡。

  電力商品的特殊性、電力網(wǎng)絡(luò)的規(guī)?;途W(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)行特點(diǎn)、電力系統(tǒng)在技術(shù)上的復(fù)雜性,再加上電力對(duì)于一個(gè)國(guó)家的重要性和戰(zhàn)略價(jià)值,使得電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定運(yùn)行成為了電力系統(tǒng)發(fā)展過(guò)程中壓倒性的驅(qū)動(dòng)力。因此,世界大多數(shù)國(guó)家在其電力網(wǎng)絡(luò)誕生之初,往往都是由國(guó)家實(shí)施壟斷運(yùn)營(yíng),時(shí)至今日,盡管各國(guó)都曾經(jīng)歷不同程度的電力市場(chǎng)化改革,但為維持電力網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定運(yùn)行,不少國(guó)家的電力系統(tǒng)依然存在不同程度的壟斷經(jīng)營(yíng)。

  盡管如此,壟斷帶來(lái)的低效和浪費(fèi),也將直接拖累國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。此外,電力系統(tǒng)也關(guān)系到構(gòu)建在其之上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此,打破壟斷,對(duì)電力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行市場(chǎng)化改造,也成為全球范圍內(nèi)一種趨勢(shì)。

  對(duì)中國(guó)而言,盡管十年前曾大刀闊斧地啟動(dòng)了電力改革,但如今電力系統(tǒng)的改革卻因種種原因處于停滯狀態(tài)之中?;仡櫷艚?jīng)驗(yàn),對(duì)比時(shí)下海外電力行業(yè)發(fā)展的最近新趨勢(shì),不僅關(guān)系到電力行業(yè)的發(fā)展,也關(guān)系到中國(guó)未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。

  “偶然性”啟動(dòng)

  歷史的發(fā)展中,人們很難界定偶然和必然之間的關(guān)系。十年前,中國(guó)的電力改革始于一次偶然,卻也是必然,這始于二灘水電站當(dāng)時(shí)所面臨的困境。

  當(dāng)時(shí)四川二灘電站作為雅礱江和金沙江上游水電資源開(kāi)發(fā)中的首個(gè)大型項(xiàng)目,總裝機(jī)330萬(wàn)千瓦。按照設(shè)計(jì),3年內(nèi)二灘本應(yīng)該可發(fā)電322億千瓦時(shí),但因?yàn)楫?dāng)時(shí)中國(guó)剛剛經(jīng)歷亞洲金融危機(jī),電力需求并不旺盛,實(shí)際只發(fā)了132億千瓦時(shí)。由于電力消納不掉,而計(jì)劃外發(fā)的電一度只有2~3分錢(qián),二灘一投產(chǎn)就面臨虧損,大半生產(chǎn)能力只能以棄水方式白白浪費(fèi)掉。

  當(dāng)時(shí)的國(guó)家電力公司既管理和運(yùn)營(yíng)電網(wǎng),又有自己下屬的發(fā)電廠,在調(diào)度中往往會(huì)優(yōu)先滿足自己的電廠發(fā)的電上網(wǎng)。電力公司以省為實(shí)體,各省電網(wǎng)之間很多沒(méi)有連通。即便連通,之間也形成了市場(chǎng)壁壘。各省都有自己的小算盤(pán),為了增加財(cái)政收入,都愿意用本省發(fā)的電。

  以三峽水電站為例,當(dāng)時(shí)也面臨電力消納不掉的問(wèn)題,為了解決三峽電力的出口,國(guó)家甚至組織專人去各省游說(shuō),希望消納一部分三峽電,但幾乎處處碰壁。

  據(jù)前國(guó)家能源局長(zhǎng)張國(guó)寶回憶,當(dāng)時(shí)找重慶,重慶稱為三峽建設(shè)移民做了很大的犧牲,不愿再承擔(dān)消納電力的負(fù)擔(dān)。找湖北,湖北稱自己水電豐富,不需要。找河南,河南稱煤炭資源豐富,主要以火電為主。找江西、安徽,他們都稱自己是農(nóng)業(yè)大省,用不了太多電。只有江、浙、滬沒(méi)有拒絕三峽水電。

  在到處存在壟斷壁壘的背景之下,大規(guī)??鐓^(qū)域輸送電力,成為難以解決的體制問(wèn)題。

  1999年4月19日,時(shí)任國(guó)家主席的江澤民到四川西昌觀看衛(wèi)星發(fā)射,活動(dòng)結(jié)束后,余興猶存,便啟程前往附近不遠(yuǎn)處的二灘水電站考察,了解到這一情況后,心痛不已?!艾F(xiàn)在一邊用煤發(fā)電,一邊卻建好了水電站把水白白放掉,這種做法不可理解,世界上有哪個(gè)國(guó)家會(huì)這樣做?”據(jù)曾擔(dān)任國(guó)家計(jì)委主任的曾培炎回憶,回到北京后的江澤民立即把他叫去這樣詢問(wèn)道。

  隨后一場(chǎng)解決西部電力外輸,同時(shí)解決東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份用電瓶頸的工程開(kāi)始醞釀,電力改革的萌芽產(chǎn)生。

  2000年6月,國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)召開(kāi)第九次會(huì)議,在討論研究三峽的電力消納和分配問(wèn)題時(shí),時(shí)任國(guó)家總理的朱镕基指出:“電力行業(yè)‘省為實(shí)體’的改革已走樣為省間壁壘,電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)了很大障礙,必須重新審視。解決三峽的電力消納問(wèn)題要結(jié)合制定‘十五’規(guī)劃以及我國(guó)電力管理體制改革通盤(pán)考慮?!睍?huì)議決定,由國(guó)家計(jì)委牽頭,會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院體改辦以及國(guó)家電力公司等有關(guān)部門(mén)和單位,盡快研究提出電力體制改革方案。此時(shí),在權(quán)力頂層的意志下,借勢(shì)西部大開(kāi)發(fā)這一國(guó)家整體戰(zhàn)略利益的驅(qū)動(dòng),電力改革在外部“非利益共同體”機(jī)構(gòu)的參與下,終于蹣跚起步。

  幾經(jīng)調(diào)研和討論,電力改革方案終于在2000年底正式上報(bào)。方案將“打破壟斷,引入競(jìng)爭(zhēng)”確定為電力體制改革的總目標(biāo),力圖實(shí)施廠網(wǎng)分開(kāi),競(jìng)價(jià)上網(wǎng),建立競(jìng)爭(zhēng),開(kāi)放區(qū)域電力市場(chǎng),改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購(gòu)買(mǎi)電力的格局等等。由于電力改革牽涉面廣,各方利益需要妥協(xié)和平衡,方案上報(bào)后一度陷入停頓,后來(lái)在江澤民的多次過(guò)問(wèn)下,才將電力改革推進(jìn)下去。

  2002年3月,國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)發(fā)布了“國(guó)發(fā)5號(hào)文件”。年底,國(guó)務(wù)院又正式批復(fù)《發(fā)電資產(chǎn)重組劃分方案》,在原國(guó)家電力公司的基礎(chǔ)上,成立了兩家電網(wǎng)公司,五家發(fā)電集團(tuán)公司和四家輔業(yè)集團(tuán)公司。

  自此,電力體制改革終于艱難成行。

  十年喜憂

  不同的國(guó)家,其電力改革的主要目標(biāo)各不相同。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言,電力供給相對(duì)飽和,電力需求增長(zhǎng)放緩,其主要改革目標(biāo)是解決由電力系統(tǒng)自身特殊性導(dǎo)致的自然壟斷所帶來(lái)的無(wú)效率問(wèn)題,焦點(diǎn)始終是降低電價(jià)。改革的首要目標(biāo)是提高效率,為客戶提供更多的選擇和提高系統(tǒng)的安全可靠性,而提供充足的發(fā)電容量、新增發(fā)電設(shè)施和吸引投資則是次要目標(biāo)。

  但是,對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家而言,電力改革的焦點(diǎn)首先是新增電力設(shè)施,滿足經(jīng)濟(jì)起飛的電力需要。圍繞這一點(diǎn),如何吸引電力投資,建設(shè)充足的發(fā)電容量,才是關(guān)鍵所在,降低電價(jià)、提高效率和為客戶提供更多的選擇則成為次要和后繼目標(biāo)。

  如果以這一點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn),盡管中國(guó)始于2002年的電力改革,被人詬病為“體破,但制度不破”的改革,但依然是成功的。這一切都?xì)w功于原國(guó)家電力公司的“體破”,所帶來(lái)的“廠網(wǎng)分離”,使得發(fā)電企業(yè)獲得了相對(duì)平等的入網(wǎng)機(jī)會(huì),而更開(kāi)放的市場(chǎng)意味著更多的資本涌入,帶來(lái)了更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)。包括國(guó)企、外資、中外合資、民企等各種所有制企業(yè)紛紛涌入發(fā)電投資,其中也包括大量非電力企業(yè),例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣的臺(tái)塑、煤炭行業(yè),也辦了一些電廠。

  開(kāi)放的市場(chǎng)帶來(lái)百舸爭(zhēng)流的局面,讓中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展進(jìn)入了快車(chē)道。2002年,中國(guó)電力裝機(jī)容量?jī)H為3.57億千瓦,十年后,已經(jīng)超過(guò)10.5億千瓦,增長(zhǎng)了兩倍多,滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展在城鎮(zhèn)化、重工業(yè)化階段對(duì)于電力的翻番式需求,支持了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的十年增長(zhǎng)。

  發(fā)電市場(chǎng)充分有效的競(jìng)爭(zhēng),也讓發(fā)電企業(yè)走向了節(jié)約化發(fā)展的道路,不僅電力裝機(jī)建造成本逐年下降,發(fā)電效率也逐年提升。根據(jù)電監(jiān)會(huì)研究室課題組的數(shù)據(jù)顯示,電改啟動(dòng)兩年后,中國(guó)燃煤發(fā)電機(jī)組的平均供電耗煤水平已經(jīng)趕上美國(guó),如今已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平。對(duì)比之下,中國(guó)電力網(wǎng)絡(luò)的線損率卻比美國(guó)高1.2個(gè)百分點(diǎn)(高17%)以上,而且多年來(lái)一直保持這樣的差距,甚至略有擴(kuò)大。

  市場(chǎng)的巨大力量讓人嘆為觀止,但可惜的是中國(guó)電改的市場(chǎng)化嘗試卻
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